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组图PPP知乎奈何才是及格的社会成本

发布时间:2019-06-09 15:44:40
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原标题:【PPP知乎】怎样才是合格的社会资本

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作者简介:肖光睿 亚洲开发银行PPP高级官员、财政部PPP专家库专家、发改委PPP专家库专家

财政部发文要求对武汉地铁8号线一期PPP项目可能存在的风险分配不当等问题进行核查的事件正在持续发酵,同时也引发了关于金融机构是否能够成为PPP项目中的社会资本,以及怎样才是合格的社会资本的大讨论。

一、有多少金融机构已经作为社会资本直接参与了PPP项目

金融机构作为社会资本直接参与PPP项目是指直接作为投标人参与PPP项目的竞争,包括独立竞标或组成联合体竞标。龙元明城PPP研究中心和PPP知乎的相关数据显示,截止2017年1月30日,银行系金融机构单独或者通过联合体直接参与PPP项目的中标金额共计846.1亿元,占所有已落地项目2%,分布在30个项目,共涉及13家银行,金额从2.4亿元到400亿元不等,最新,其中包括也广受关注的济青高铁和青岛地铁1号线等PPP项目。

二、金融机构能否作为社会资本直接参与PPP项目

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)规定,社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。另外,发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中描述,签订项目合同的社会资本主体,应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体。 根据我国的商业银行法,银行是否能够成为PPP项目公司股东的问题,留待律师们去讨论,至少在目前财政部和发改委公布的一系列PPP操作文件中,并没有明确金融机构不能作为社会资本中标PPP项目。

从国际经验看,政府方对项目公司的关注往往重点在于其通过融资能力衍生的整合实力,即倾向于项目公司成为PPP全生命周期的整合者和人,集中资金及管理,而非承接PPP项目建设运营的部分执行工作,或者仅是融资功能。而我国《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》国办发〔2015〕42号文也明确规定:“作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等”,要求“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素。”

因此,并不能简单的以是否是金融机构来判别能或者不能作为社会资本参与PPP项目,关键看其是否仅仅提供资金,还是具有资源整合的能力,真正承担项目执行并为绩效负责。国际上不乏具有这样综合能力的金融机构,比如基础设施领域著名的澳大利亚麦格里银行。以麦格理第一个基础设施领域投资项目为例,澳大利亚悉尼的M2 Hills Motorway是一个包含融资、设计、建设、运营维护和移交的FDBOT项目,其交易结构如下:

该项目中由麦格理银行作为GP,发起专项信托基金来为项目建设融资,信托基金通过公开募集、发行长期债券等方式来募集资金。该信托基金与道路交通管理局签订特许经营协议,并成立项目公司SPV,通过合同分包的形式选择和管理建筑承包商和运营承包商。麦格里银行通过“信托基金+SPV”的方式来参与基础设施PPP项目,其中基金负责项目融资,SPV负责项目的投资、建设及运营管理。

金融机构能否作为社会资本直接参与PPP项目并不是讨论的关键,关键在于金融机构是否具备通过融资能力衍生的整合实力并在项目中真正承担相应风险,成为合格的社会资本。

三、什么样的才是合格的社会资本?

判别社会资本是否合格有两个维度。

从PPP项目资产特征及全生命周期里各方参与情况来看,PPP项目大致有以下几种类型:1.以固定资产投入为主的公路、机场、港口、铁路等项目;2. 以核心技术或设备系统要求或投入为主的垃圾处理、水处理等项目;3. 以运营服务能力要求为主的公用设施项目,如医院、养老等项目。而轨道交通项目往往兼具上述三类特征,对资产投入、技术设备和运营维护等方面的综合能力均有非常高的要求。PPP项目应根据不同的项目特征来选择具备不同能力的社会资本或者社会资本联合体。PPP项目的风险分担、利益共享的核心原则,正是在社会资本与项目特征的匹配中得到表现,即社会资本是否具备应对项目全生命周期内各阶段风险的能力,或者社会资本联合体的组成结构是否能够弥补和优化应对风险的能力,这是判别合格的社会资本的核心要素,也是第一个维度。

但是,最新消息,关键还不在此。

对于任何单个项目而言,能够满足PPP项目招标条件的社会资本就是“合格”的社会资本!这是判定合格的社会资本的第二个维度。社会资本的最终选择完全取决于基于项目交易结构、实施方案和风险分配等设定的招标条件,篮子编成什么样,最新消息,就会装进什么样的水果。所以对于一个真正的PPP项目,只有合格标准的两个维度完全重合才有意义。如果项目本身的出发点就不是以吸引社会资本参与公共产品和公共服务的投资、运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率为目的,那么选择出的社会资本当然也难以称之为合格。

参考武汉轨道交通8号线PPP项目的资格预审文件中对业绩的要求:

申请人自2012年1月1日至本预审公告发布之日参与至少一个以PPP模式(PPP范畴包括BOT、BOO、TOT、ROT、BOOT、BTO等)实施的基础设施项目(项目总投资规模不少于30亿元),其中申请人在项目中的投融资金额应不低于10亿元人民币(申请人须提供官方站发布的PPP项目招标公告、项目合作协议或融资协议等材料,证明材料中须体现PPP项目的总投资规模以及申请人承诺的投融资金额)。

对于一个对投资、建设和运营等综合能力要求很高的轨道交通PPP项目,且最终所设基金作为社会资本与政府签署PPP协议并履行轨道交通项目实施,资格预审中除了资质、财务和信誉等基本信息,对相关业绩的要求仅为2012年1月1日后的一个PPP项目经验。除了对申请人的投融资能力和经验的关注,对相关轨道交通行业经验未做任何要求。这样的招标要求,产生后面的中标结果,自然也就不奇怪。相对于项目发起方的需求,这样的社会资本可能是“合格”的,但是对于PPP项目的核心要义来说,显然存在巨大的疑问,有待官方核查的结果。

四、怎样才能选出合格的社会资本?

同样是轨道交通PPP项目资格预审,看一下近期加拿大的一个轨道交通PPP项目。Eglinton Crosstown LRT项目长19.7km, 15个地下车站,10个地上车站,总投资55亿美元,采用可用性支付按绩效付费,私营机构负责融资、设计、建造和维护,运营委托线已有的运营公司。下表是该项目资格预审文件中的评分细则。

该评分细则从项目开发方案和经验、设计方案和经验、当地施工经验和维修养护方案和经验四个方面进行综合评估。投标人或其联合体竞标时,除了提交自身相关要求文件外,还要求与包括设计、施工、养护和财务顾问等所有分包商签订意向分包协议,并提交相关资料。资格预审评估时会对投标人或其联合体及其所有意向分包商的综合经验进行评估。分包商投标时一旦确定,项目中标后不得更改。评分时,每个大项的得分不得少于该项总分的60%。合格投标人数不足3家时可考虑降低及格分数线,除此以外任何其他情况各大项得分都必须满足60%的及格线标准。最终资格预审阶段确定三家进入短名单。凡是进入短名单但最终未能中标的投标人,都能获得一定的补偿。

由此看出,加拿大的轨道交通PPP项目在资格预审阶段对匹配项目各阶段风险的能力都做出了明确的要求,但并不限定投标人或者联合体自身融资、施工或者运营等某项专业能力,而更关注其作为牵头人的项目整体开发和资源整合能力,以及各分包商组合的整体专业能力。在这样的招标条件设置下,市场的反应如下。

由于对参与轨道交通PPP项目的综合能力提出了较高的要求,为了保证市场竞争力,几乎所有此类项目投标人都是以联合体形式竞标,鲜见单一的投标人。该项目的前两名投标联合体中,均采用了金融或者投资机构加承包商的组合方式,ACS是西班牙的基础设施投资公司,而Fengate Capital是基础设施投资基金,Aecon, SNC和OHL传统是施工企业,但近年也都组建了各自的投资公司参与PPP项目的投资。

与Eglinton Crosstown LRT项目类似,最新动态,近期加拿大的另外一个轨道交通PPP项目Edmonton Valley Line Project的市场参与情况如下表。该项目全长13km, 按照可用性付费按绩效支付。与Eglinton Crosstown LRT项目略有不同,该项目中私营合作方除了负责融资、设计、施工和维护,还要承担运营职责,所以可以看到庞巴迪和阿尔斯通等公司作为运营分包商参与该项目。 在竞标的投标人联合体中,依然可以看到由ACS、Fengate Capital和Meridiam等基础设施投资或基金公司,和由施工起家转投资的Bechtel, Ellis Don, Aecon, Kiewit 和 SNC等公司作为项目的牵头方参与竞标,中标后组建项目公司SPV与政府签署PPP协议,管理各专业分包商。

五、算是结语

一点点国际经验,看看同类项目其他国家的做法,只是帮助打开一扇窗。国别体系和市场环境都有所不同,具体项目的需求更是千差万别。在选择社会资本时,除了需求端的要求,还必须考虑供给侧。目前国内的PPP市场上,具备专项运营能力和投资、施工、运营一体化整合能力的社会资本还比较稀缺,不仅仅是金融机构,真正具备这样综合能力的其他类型的社会资本也不在多数。由于过去未给予市场这样的机会,所以短期内这样的供给存在短缺,在具体项目交易结构设计和风险分配方面必须要兼顾丰满理想和骨感现实的平衡。 但采用PPP方式引入社会资本真正提高公共产品和公共服务的质量和效率的目的必须坚持并毫不动摇,这是履行政策制定和监管职责的中央政府和发起项目的地方政府,必须给予市场的持续而明确的信号。只有这样,才能为市场树立正确的导向,避免公共产品和公共服务供给改革的倒退,市场才能在正确的导向下成长。

问渠哪得清如许,为有源头活水来。正本清源,只有真做PPP,和做真PPP,才有真正合格的社会资本。

参考资料:

1. 《2017年1月全国PPP项目市场动态》,龙元明城PPP研究中心和PPP知乎

2.《别说你懂PPP,看看隔壁印度咋玩儿的》, 王忆南

3.《特许经营项目融资 PPP/BOT :资本结构选择》, 王守清,盛和太

4. 《麦格里集团基础设施投资业务研究》, 章贵栋

5. 《武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购资格预审公告》

6.《Request for Qualifications to Design Build Finance Maintain – Eglinton Crosstown LRT and Scarborough LRT Lines Project》

本文仅为作者个人观点,不代表所供职机构立场。

特别感谢

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